Le projet de loi portant réforme de l’hôpital

Commençons par le premier projet de loi dont j’ai pu être véritablement le témoin de l’intérieur ; un projet de loi emblématique car concernant notre système de santé : celui portant réforme de l’hôpital et relatif aux patients, à la santé et aux territoires, soumis à l’hémicycle de la Haute assemblée, le 12 mai 2009. Cet examen s’est inscrit dans le cadre de nouvelles procédures dont une partie de celle-ci fut votée pendant ce projet de loi. Rappelons l’importance et les implications d’une telle loi sur le système de santé français qui souffre d’un grave déficit et d’un contexte politique, économique et social difficile. Face à une société toute entière malade de son économie, de ses institutions, de sa culture, de ses élites, proposer un projet de loi portant réforme de notre système de santé avec ceux qui s’en occupent le mieux aurait dû être une source d’inspiration. Ce ne fut pas le cas. Pourquoi ? Nous allons essayer de le voir ensemble à mon niveau d’expérience qui reste cependant très modeste, et en partant des faits avérés tels que je les ai vécus. Je ne m’intéresse ici qu’à un aspect de cette loi, bien qu’il y en ait beaucoup (et le terme est très faible) d’autres à mettre en lumière. Je ne vais pas chercher à reconnaître sa valeur, son fond, mais seulement m’attacher à la forme : la façon dont il a été proposé à la discussion. Nous verrons que la forme rejoint ici le fond dans tous les sens du terme.
Mettons en place le contexte. En arrivant au gouvernement, le président de la République française, monsieur Nicolas Sarkozy, hérite du plan hôpital 2007 constitué d’une série de mesures annoncées en France courant 2002, visant à moderniser l'offre de soins. Il s'agissait notamment de réduire l'augmentation des dépenses de santé qui ne cessaient de croître depuis plusieurs décennies. On retrouvait parmi ces mesures l'instauration de la nouvelle gouvernance hospitalière, avec la création des pôles d'activité et la tarification à l'activité : la T2A. Le 13 février 2007, a succédé au plan hôpital 2007, le plan hôpital 2012 annoncé par le ministre de la santé d’alors : Monsieur Xavier Bertrand. Le 11 avril 2008, Monsieur Gérard Larcher, actuel président du Sénat, a remis au président Nicolas Sarkozy un rapport sur la réforme hospitalière dont le projet de loi s’est inspiré en partie. Mme Roselyne Bachelot-Narquin, ministre de la santé et des sports, a présenté le 22 octobre 2008 en conseil des ministres le nouveau projet de loi. Moins de cinq mois plus tard, le texte était approuvé par l’Assemblée nationale (18 mars 2009). Plus de 500 amendements y ont été adoptés sur près de 2000 déposés, dont presque 500 sur l’article traitant de la création des nouvelles Agences régionales de santé (ARS), plus de 100 sur celui des missions des établissements de santé et les missions de service public et près de 150 sur celui s’occupant des directeurs de ces établissements de santé. Le texte présenté à l’assemblée nationale comprenait 33 articles, et en est sorti avec 102. La nouvelle rédaction du projet de loi tel qu’entériné à la Chambre basse a ensuite été soumis à la Haute assemblée. 1410 amendements ont été déposés sur ce nouveau texte à la Commission des affaires sociales du Sénat et 1370 amendements et 3 motions à l’Hémicycle à partir du texte de la commission. Pourtant les sénateurs comme les députés qui se sont impliqués sur ce sujet étaient peu nombreux, mais très mobilisés. Au Sénat, dès le mois de décembre des auditions et réunions ont été organisées par les groupes politiques et la Commission des affaires sociales. Tous les organismes qui le désiraient ont pu être entendus. Ils ont fait de nombreuses propositions, rédigés des amendements, ont été auditionnés.
La phase proprement dite d’examen de ce projet de loi au Sénat a été particulièrement difficile pour les sénateurs présents et le personnel administratif concerné car tous ont dû suivre les nouvelles procédures d’examen résultant de la révision constitutionnelle du 23 juillet 2008 ainsi que les modifications du règlement du Sénat qui ne furent cependant votées que pendant l’examen du projet de loi. Maintenant, lors d’un projet ou d’une proposition de loi, le Sénat doit examiner deux textes au lieu d’un : celui qui est soumis à la commission, puis celui de cette dernière proposé à l’hémicycle. Avant aucune nouvelle rédaction ne sortait des délibérations en commission. La Commission des affaires sociales de la Haute assemblée concernée par sur projet de loi sur l’Hôpital, avait prévu la seule journée du 29 avril pour examiner les amendements proposés par les sénateurs et produire un texte à soumettre en séance publique, le matin et l’après midi avec une option pour la soirée. Comment ne pas avoir compris que cela allait poser des problèmes ? Des personnes ayant le devoir d’anticiper ce que sera le système de santé de demain n’ont pas prévu le résultat d’une telle organisation des travaux du Sénat. Devant le fait accompli, il fut ajouté trois jours au dernier moment (30 avril, 4 et 5 mai). Ainsi dès le lendemain les sénateurs concernés ont dû mobiliser des journées pouvant commencer à 9h30 du matin et se terminer à 3h du matin. De ce travail sur les amendements en commission des affaires sociales a résulté un nouveau texte, suivant en cela la nouvelle procédure. Cette récente réforme constitutionnelle permet la présence des ministres en commission ce qui a modifié profondément le « climat » de travail. Avant, les sénateurs avaient en commission un temps de respiration qui permettait un dialogue, une concertation entre majorité et opposition précédant le passage à l’hémicycle et la création d’un nouveau texte à partir de celui voté par l’Assemblée nationale. Là, non seulement ce ne fut pas le cas mais le projet de loi s’est vu totalement remanié en dehors de toute présence extérieure puisque seuls les sénateurs de la commission, le ministre et quelques administrateurs étaient autorisés à y participer. Evidemment il nous reste les comptes-rendus ; mais tout de même … c’est tout un texte qui a été remanié en dehors d’une réelle présence extérieure, la nouvelle procédure permettant l’amendement du texte de l’Assemblée nationale en commission du Sénat. Puis le texte de la commission fut ensuite de nouveau amendé à l’hémicycle.
Les sénateurs n’ont eu que le minimum de temps pour proposer de nouveaux amendements à partir du texte sorti de la commission des affaires sociales le mercredi 6 mai au soir avec comme délais limites des dépôts des amendements le lendemain (le jeudi 7 mai) pour les titres I, II et III et le lundi suivant (11 mai) pour le titre IV, alors que le projet de loi en séance commençait le 12. Malgré ces délais très réduits, les sénateurs ont présenté plus de 1200 amendements à partir du nouveau texte issu de la commission des affaires sociales, amendements débattus à l’hémicycle à partir du 12 mai. Alors que le programme de passage à l’Hémicycle était déjà très chargé, avec des séances de nuit et commençant tôt le matin, ils ont dû trouver le temps d’examiner en commission ces nouveaux amendements. Cela fut fait pendant les trois premières semaines du passage en séance. Les journées commençaient à 9h30 et se terminaient après minuit et se succédaient. Elles ont même continué pendant la semaine réservée au contrôle de l’action du gouvernement et d’évaluation des politiques publiques et la semaine d’initiative sénatoriale. Là aussi, la commission des affaires sociales s’est crue capable de voir la moitié du texte en deux journées ; et il a fallu rajouter une semaine ... Ajoutons à cela, que le gouvernement pouvant amender jusqu’au dernier moment, madame le Ministre a proposé 140 nouveaux amendements, la plupart revenant en arrière des décisions prises en commission qui avait adopté près de 420 amendement dont plus de la moitié était du rapporteur, lui-même de la majorité. Certains amendements contrecarraient des amendements de sa propre majorité ! Dans toutes ces conditions, comment les sénateurs pouvaient-ils être performants ? Ce projet de loi méritait-il cela ?
La question qui est posée, c'est comment s'élabore la loi en France ? Ce que les sénateurs ont expérimenté en commission et en séance montre qu’un nouveau pas en arrière a été accompli. Mais ce n’est pas tout ! Les propositions de la Commission Marescaux sur les CHU ont été publiées le jour précédent le passage du projet de loi à l’hémicycle ; alors que les sénateurs ne pouvaient plus amender le texte. Le gouvernement a pu intégrer au nouveau texte de loi les dispositions sur les CHU et sur d’autres sujets sans que les sénateurs ne puissent en prendre connaissance avant, agir de manière sérieuse, amender, et sans que l’Assemblée nationale ne puisse en discuter. Ainsi se sont-ils retrouvés à regarder le gouvernement imposer un projet de loi sans que les élus français des deux assemblées ne puissent réagir, mais devant œuvrer comme des forças dans la plus grande incohérence. Evidemment tous les protagonistes ont beaucoup travaillé dessus … mais pourquoi … pour en arriver où … ? Quelle étrange manière de moderniser les institutions de la 5ème République ! Maintenant, au lieu d’amender un texte, les sénateurs en amendent deux ; dans des conditions, il faut le rappeler, difficiles et anti-démocratiques démultipliées par le fait que ce projet de loi comme beaucoup d’autres a été voté dans l’urgence en suivant un emploi du temps très serré avec des journées très chargées. Et cela pourquoi ?
Nous sommes certainement loin d’une démocratie idéale ! Cette nouvelle procédure sensée simplifier et accélérer le processus ne fait que le ralentir puisque le gouvernement se trouve lui-même face à un texte qui ne lui convient pas et qu’il amende largement. Cependant il peut amender jusqu’à la dernière minute ; alors que les sénateurs, il est nécessaire de le répéter, ont eu très peu de temps et une date limite de dépôt des amendements ! Et puis comment réagir sérieusement face aux amendements du gouvernement posés à la dernière minute, si ce n’est dans la précipitation, en proposant des sous-amendements sans véritable concertation ou en s’opposant par le vote ; ce qui peut être envisageable pour quelques amendements gouvernementaux mais pas pour 140. Rappelons aussi que le texte est passé en séance sans que la commission des affaires sociale n’ait fini de voir les nouveaux amendements. Il y a donc moins d’une semaine entre sa publication et son passage en séance. Un projet de loi d’une telle ampleur méritait-t-il un examen de cette sorte ? Et tout ceci ne concerne toujours pas le fond ! Mais comme je l’ai dit, ici la forme rejoint le fond.
Ce mode opératoire fut d’autant plus dommageable pour ce projet de loi que la mobilisation qu’il suscitait chez certains parlementaires comme chez les professionnels de la santé fut grande. Des centaines d’amendements ont été proposés par divers organismes et de très nombreuses lettres, pétitions ont été envoyées aux sénateurs. Ces derniers (ceux qui se sont impliqués) ayant été très mobilisés, chaque mot, chaque phrase des amendements Bachelot ont été âprement discutés, entraînant des suspensions de séance. Madame le ministre elle-même travaillant d’arrache-pied. La plupart du temps, en une journée, les sénateurs ne réussissaient à examiner que quelques dizaines d'amendements.
Ajoutons à cela que beaucoup de propositions adoptées en commission des affaires sociales ont été retoquées par le gouvernement. Finalement, à quoi sert la Haute assemblée si ce n’est à travailler pour le gouvernement ? Et surtout à quoi sert cette nouvelle procédure puisque le texte proposé par la commission est entièrement refait par le gouvernement. Pourquoi travailler sur deux textes, faire deux fois plus de travail pour en arriver à deux fois moins de résultats ? On peut se poser la question de la finalité d’un texte sorti de la commission. Et nous sommes encore là dans la forme … toujours pas dans le fond … cette forme technocratique, sans âme, digne d’un autre temps, de 1984 (roman d’Orwell) peut-être, mais certainement pas de ce XXIe siècle. Car enfin, il est plus que nécessaire de faire évoluer rapidement et efficacement cette démocratie !
Et puis franchement, qu’elle fut le rôle des sénateurs dans ce projet de loi ? La Commission mixte paritaire réunissant une délégation de députés et sénateurs a entériné le 16 juin 2009 le texte final sans que personne ne s’offusque de l’inconstitutionnalité de son élaboration, de son caractère non-démocratique, et sans que personne ne réagisse vraiment, comme si tous avaient été assommés par les multiples réunions et amendements. En fait c’est une partie du système qui est défectueux ; tellement que pas grand-chose n’est possible, les véritables têtes pensantes réformatrices étant systématiquement mises de côté, tout ceci favorisant une sorte de statuquo dont seuls les plus immoraux peuvent jouir. Quelques réactions se sont fait entendre après le projet de loi. Les sénateurs de gauche ont déposé le jeudi 2 juillet 2009 un recours devant le Conseil constitutionnel de l’ensemble de cette loi en application du second alinéa de l'article 61 de la Constitution. Il est stipulé dans celui-ci que le texte était initialement composé de 33 articles et en compte maintenant 135 ; que cette loi « est également un objet législatif non identifié puisqu’elle a été votée par l’Assemblée Nationale selon une procédure constitutionnelle différente de celle applicable au moment de son examen par le Sénat » ; qu’elle manque de clarté ; que les principes d’égalité, de liberté contractuelle, du droit à la protection de la santé et à la santé pour tous ne sont pas assurés. Pourtant il ne s’agit là qu’une partie de la part visible de l’iceberg. Le Conseil constitutionnel a rejeté durant le mois de juillet le recours contre la loi hôpital, définitivement adoptée le 24 juin par le Parlement. Tous les griefs ont été rejetés.
Qu’est-ce que ce projet de loi va donner sur le terrain ? On peut aisément l’imaginer. Il ne sera certainement pas le moteur d’une médecine d’exception et d’avant-garde … d’une médecine du XXIe siècle. Il ne va pas permettre non plus de responsabiliser ses acteurs, ni favoriser la solidarité citoyenne, la recherche et une médecine d’exception. Finalement le pouvoir va se retrouver entre les mains de quelques apparatchiks qui vont en faire leurs choux gras pendant qu’en dessous cela bataillera plus encore.

Présentations

Je vais dans ce blog, une fois par mois au moins, donner un petit aperçu de mon travail au Sénat comme assistant parlementaire, afin de montrer comment ‘fonctionne’ notre démocratie aujourd’hui. A partir de mon expérience de la Haute assemblée et du système mis en place, des lois qui y sont votées, du travail qui y est fait, je dévoilerai ma vue citoyenne de la politique qui m’entoure. Il ne s’agit là que d’une vision parcellaire, car ma place dans l’institution est modeste. Cependant elle est à l’orée de là où cela se fait.

Les décisions prises au Palais du Luxembourg ont des répercussions importantes sur nos vies de citoyens. Nous devons mesurer l’incidence de son fonctionnement sur notre quotidien. Il est important que ce parlement fonctionne parfaitement et de façon exemplaire. De ma place d’assistant parlementaire, arrivé le 1er novembre 2008, je peux expérimenter une petite partie de cette organisation. C’est de cela dont je vais parler en publiant un article au moins une fois par mois.

Je tiens à signaler que je n’appartiens à aucun parti ni aucun groupe quelconque.